Consolidar y crecer

Miguel Angel Rodríguez marodrige@gmail.com | Lunes 05 octubre, 2020

Estamos en problemas porque la situación fiscal se nos fue de las manos y la producción que venía creciendo lento, ahora se desplomó.

Antes de la pandemia traíamos serios problemas: un déficit persistente que fue acumulando una deuda pública creciente respecto al PIB desde 2009 (en 2019 el déficit financiero fue de 6,9 y la deuda pública del gobierno central representó un 58,5% del PIB); un desempleo muy alto desde 2010, que ya era de 12,4% en 2019; una informalidad que de fines de 2010 (primer año de la serie) a fines de 2019 creció un 17%; una economía creciendo poco y cada vez menos después de 2015, en 2019 el PIB per cápita solo aumentó un 1%.

A pesar de la seriedad de esos problemas, considerábamos que podrían ser atendidos gradualmente : A) con los nuevos impuestos y la regla fiscal de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas aprobada en 2018; B) con la aprobación de algunas reformas a la organización del gobierno para acelerar la disminución del gasto como la Ley de Empleo Público, con restructuraciones de la Administración Pública para disminuir duplicidades y gastos ahora injustificados, con mejoras en el cobro de impuestos que se obtendrían con la trazabilidad del IVA y la factura electrónica y con el cambio de algunos activos del gobierno para dejar en manos privadas que aumentaran la eficiencia actividades como el BCR y el INS, destinando los recursos obtenidos a un fondo para disminuir el costo de la seguridad social sobre los salarios; y C) con medidas para reactivar la economía bajando los aportes sobre los salarios, disminuyendo el costo de la electricidad, con la mejora en expectativas que este conjunto de medidas generaría y aunque suena trillado simplificando y acelerando permisos y trámites burocráticos.

¡Las medidas adicionales a la legislación de finales de 2018 no se habían acordado y tanto la Exministra Rocío Aguilar como el Exministro Rodrigo Chaves señalaron la necesidad de ponerlas en ejecución, cuando nos cayó la pandemia!

Aunados ahora a los problemas anteriores los efectos del COVID-19, en vez de terminar 2020 con un crecimiento del PIB de 2,5% como se había estimado en el Programa Macroeconómico, en su revisión de julio el BCCR estima que caerá un 5%; en vez de un déficit del gobierno central de 5,9% y una relación DEUDA/PIB de 61%, se estima ahora un déficit de 9,3% y una deuda del 70,2% del PIB que se producen fundamentalmente por una caída de los ingresos tributarios estimada en 3,3% del PIB. Y ya llegamos dolorosamente en el trimestre terminado en Julio a una tasa de desempleo de 24,4%

Es claro que esto nos obliga a tomar medidas si no queremos un colapso de la economía y del sector financiero que, con una mezcla de desempleo por largo tiempo y de alta inflación, produzca el ajuste que gradualmente y con mucho menor costo podríamos tomar con medidas duras pero necesarias.

No es sostenible continuar con un déficit que aumenta la relación DEUDA/PIB. Cada aumento de esa razón torna mayor el riesgo país, y provoca un alza en la tasa de interés que exigen los acreedores, con lo que se aumenta cada vez más la carga de intereses y comisiones, como ha venido sucediendo: de 2015 a 2020 ese pago más que se duplica respecto al PIB, pasa de 2,7% a 5,6%. Claro que el resultado es que si no se toman acciones el déficit sigue creciendo por el aumento en el pago de intereses, lo que llega a hacer impagable la deuda y surge el costosísimo ajuste automático de cuentas.

Para ello, como aprendimos en tercer grado de primaria cuando estudiamos fracciones, debemos actuar sobre el numerador (la deuda del gobierno) disminuyendo e idealmente reversando su crecimiento; y sobre el denominador (el PIB) reactivando la economía para que crezca más rápidamente.

Aquí surge una dificultad, que es muy clara para quienes trabajan con sistemas complejos: el numerador y el denominador no son independientes y se afectan mutuamente. Si la economía crece más lento lo mismo ocurre con el aumento de los impuestos y el déficit acelera su crecimiento. Si se disminuye el déficit con aumento de impuestos o con disminución de gasto, se disminuye la demanda agregada, y sobre todo si se afecta la inversión, esto hace que el PIB crezca más lentamente.

Esto nos obliga a considerar los efectos directos e indirectos de las medidas que se tomen para resolver la difícil coyuntura económica en que vivimos.

Para disminuir los efectos directos negativos del ajuste se busca hacerlo gradualmente, sobre todo para aminorar sus efectos perjudiciales al empleo y al consumo de las familias más pobres.

Dada la gravedad del nivel de déficit y de deuda alcanzados se trata de usar una combinación de medidas temporales que den un golpe más acelerado a la relación DEUDA/PIB, y medidas permanentes que acaben de realizar en el futuro poco a poco el ajuste y que aseguren no volver a vernos en unos pocos años en esta pésima situación.

Si el programa de ajuste es gradual el mayor riesgo es que los actores económicos locales y extranjeros no lo crean. Un acuerdo con el FMI tiene la enorme ventaja de que aporta credibilidad al programa.

Por estas consideraciones lleva razón en su planteamiento el plan propuesto del gobierno ante las circunstancias actuales: hacer el ajuste con el FMI y con una combinación de medidas temporales y permanentes; para disminuir el numerador afectar ingresos, gastos del gobierno y disponer de activos, y para agrandar el denominador, como estímulo a la inversión y el empleo, eliminar el impuesto de 5% sobre las planillas en favor de FODESAF.

Pero como he venido señalando considero que el plan falla por desbalanceado en las medidas fiscales, que son desproporcionadamente de impuestos. En los primeros dos años el aumento de ingresos es de 4% del PIB (5% del PIB entre ingresos permanentes y temporales a lo que le resto 1% del PIB de la eliminación del impuesto de 5% sobre las planillas en favor de FODESAF) y la disminución de gastos es del orden de un punto del PIB, y aún en el cuarto año la relación es de 2,77 a 1,88 (de nuevo reduciendo de los impuestos transitorios el costo de la eliminación de la contribución en favor de FODESAF). En venta de activos solo se considera 0,57% del PIB por venta de BICSA, Fanal y tierras del estado. Solo ya en 2025 las medidas permanentes que quedarían vigentes son más balanceadas, 0,77% del PIB de ingresos (de nuevo resto 1% del PIB de la eliminación del impuesto actual para FODESAF) y 1,53% de reducción de gastos por la regla fiscal fundamentalmente.

Además, me preocupa que el ajuste fiscal propuesto sea tan violento que la reducción del numerador se vea compensada por una simultanea reducción del denominador. Esto haría que no se logre el deseado descenso de DEUDA/PIB.

Las medidas temporales y permanentes de consolidación fiscal son muy fuertes pues son del orden de 5% del PIB durante 4 años. Luego a partir de 2025 las medidas permanentes anuales son del orden de 2,3% del PIB.

El aumento de impuestos sobre la demanda agregada y sobre la inversión hace que disminuya la tasa de crecimiento del PIB. ¿Cuán grande va a ser ese efecto? No se ha presentado ninguna estimación de un modelo de equilibrio general que incorpore los efectos directos y los indirectos de las medidas, y de esa manera estime las relaciones entre las cuentas fiscales y las de la producción nacional.

Ese modelaje permitiría tener tranquilidad de que las medidas temporales de consolidación hacendaria -por su gran tamaño- no signifiquen un efecto tan nocivo sobre la actividad económica que más que compensen los efectos directos del ajuste fiscal, y no se logre la reducción de la relación DEUDA/PIB.

Hasta ahora la única consideración que permitiría eliminar esa preocupación es suponer que la consolidación fiscal acordada con el FMI y aprobada por la Asamblea Legislativa es de tan importante significado que las expectativas de los agentes económicos cambiarían tan radicalmente que su efecto positivo a la inversión y al gasto doblegarían los efectos recesivos de un ajuste fiscal tan fuerte. Sería el reino de los “animal spirits” de los que nos escribía Keynes.

Por estas consideraciones mi conclusión es que el ajuste debe ser más gradual aunque la temporalidad se extienda por más años, que se debe rebajar la carga en impuestos, que son imprescindibles medidas de reorganización del gobierno que signifiquen una rebaja significativa y permanente del gasto, que se debe incluir la venta de activos más importantes que no estén en la esfera de la actuación soberana del gobierno, para que con sus réditos se pueda financiar permanentemente la disminución del impuesto de 5% sobre las planillas en favor de FODESAF y que se deben incluir otras medidas concretas de reactivación como la reducción efectiva de las tarifas eléctricas y que debemos imaginar actividades heterodoxas de poco costo fiscal para promover -con innovación y aumento de productividad- crecimiento en algunos sectores específicos.

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