Incidencia de lo local en el desarrollo de infraestructura

Luis Ortiz lortiz@blplegal.com | Viernes 14 diciembre, 2018

Censor Regulatorio

El pasado 6 de noviembre se celebró, por primera vez, un Consejo de Gobierno multinivel con la participación de alcaldías municipales e intendencias de todo el país. En este, los ministerios de Educación, Seguridad y Salud firmaron sendos convenios de cooperación con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias, con el objetivo de articular proyectos de infraestructura de seguridad, CEN-CINAI, y centros educativos. Asimismo, se dejó abierta la posibilidad de abordar las rutas disponibles para que el MOPT pueda transferir recursos en materia de infraestructura vial.

De esta forma, ante el galopante déficit fiscal que impide al Gobierno central cumplir con lo que se le exige en materia de infraestructura, surgen ahora las municipalidades como una tercera vía que abre un ilimitado abanico de posibilidades que deben ser aprovechadas.

Viene a bien, por tanto, recordar un señero cuento de S. Mrozek que refleja nuestra realidad y nos llama a tomar acción en todos aquellos feudos que, ni son puramente municipales, ni son enteramente nacionales (verbigracia: caminos).

“Érase una vez un río, y en cada una de las orillas de este río había un pueblo. Los dos pueblos estaban unidos por un camino que pasaba por un puente. Un buen día en el puente apareció un agujero. El agujero debía arreglarse, en cuanto a esto la opinión pública de ambos pueblos estaba de acuerdo. Sin embargo, surgió una disputa sobre quién debía hacer el arreglo, ya que cada uno de los pueblos se consideraba más importante que el otro. El pueblo de la orilla derecha opinaba que el camino conducía sobre todo a él, por lo que el pueblo de la orilla izquierda había de arreglar el agujero porque debía de estar más interesado en ello. El pueblo de la orilla izquierda consideraba que era el objetivo de cualquier viaje, de modo que el arreglo del puente debía de ser de interés para el pueblo de la orilla derecha. La disputa se prolongaba, así que el agujero seguía allí. Y cuanto más tiempo pasaba, tanto más crecía la mutua antipatía entre ambos pueblos.

Un buen día pasó por el puente un carro con un viajero, que cayó al agujero y se le rompió el eje. Puesto que el viajero estaba de paso en ambos pueblos, los habitantes de ambos pueblos se mostraron indiferentes con el accidente. El viajero, hecho una furia, bajó del carruaje, preguntó por qué no se arreglaba el agujero, y al enterarse de las razones dijo:

Quiero comprar este agujero. ¿Quién es su propietario? Ambos pueblos reclamaron al unísono su derecho al agujero. O el uno o el otro. La parte propietaria del agujero tiene que demostrar que lo es. Pero ¿cómo? -preguntaron al unísono los representantes de ambas comunidades. Es muy sencillo. Solo el propietario del agujero tiene derecho a arreglarlo. Lo compraré al que arregle el puente.

Los habitantes de ambos pueblos se pusieron manos a la obra, mientras el viajero se fumaba un puro y su cochero cambiaba el eje. Arreglaron el puente en un santiamén y se presentaron para cobrar por el agujero. ¿Qué agujero? —se sorprendió el viajero—. Yo no veo aquí ningún agujero. Hace tiempo que busco un agujero para comprar, estoy dispuesto a pagar por él un dineral, pero vosotros no tenéis ningún agujero para vender. ¿Me estáis tomando el pelo o qué?

Subió al carro y se alejó. Y los dos pueblos hicieron las paces. Los habitantes de ambos están ahora al acecho en buena armonía en el puente y, si aparece un viajero, lo detienen y lo zurran”.

Este agujero en el puente es, muchas veces, ese limbo entre lo local y lo nacional. Representa el concepto jurídico indeterminado de “local” que requiere urgentemente definición, pero sobre todo acción de las municipalidades para tomar su papel protagónico en pos de lograr el desarrollo de una mejor infraestructura que tanto necesitamos todos.

¿Qué podemos hacer? Desde el punto de vista jurídico, es posible crear formas novedosas de desarrollo de infraestructura. Los límites son: la sana creatividad, los principios de eficiencia y eficacia, el interés público y la lectura moderna del principio de legalidad.

En este sentido, las municipalidades están habilitadas, tanto por el Código Municipal como por la Ley Reguladora de la Actividad de Sociedades Públicas de Economía Mixta, e incluso por la normativa general, para crear nuevas formas de satisfacer el interés público mediante la realización de obras de infraestructura. Están, para decirlo con claridad, en el mejor de los mundos de las administraciones públicas costarricenses, pues pueden emitir bonos, pueden crear sociedades públicas y mixtas y, además, utilizar figuras instrumentales. Presentamos, en lo que sigue, tan solo dos alternativas de muchas otras posibles.

Empresas municipales y Sociedades Públicas de Economía Mixta: Tanto las empresas municipales como las Sociedades Públicas de Economía Mixta (SPEM) pueden convertirse en un elemento aglutinador entre lo local y lo nacional en aquellos casos donde las competencias se traslapan, dado el objeto tan amplio con que la Ley Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta las ha dotado. En efecto, una vez constituida la SPEM o la empresa municipal, esta puede contratar de manera directa con las municipalidades y/o con el CONAVI para estructurar, financiar y ejecutar infraestructura vial (cantonal/nacional). La SPEM o la empresa municipal se podría financiar con la garantía del contrato, pudiendo titularizar y/o emitir bonos. Incluso, para mayor facilidad y con fundamento en los artículos 9 y 10 del Código Municipal, el esquema podría ejecutarse por medio de las federaciones municipales, esquema en el que, previo convenio entre las municipalidades y esta última, se consolide un paquete de proyectos y se contrate a la SPEM o a la empresa municipal para que se encargue de diseñar, ejecutar y financiar los proyectos.

Tanto las municipalidades como el CONAVI podrían repagar a la SPEM o a la empresa municipal mediante un “peaje en sombra” en proporción a la utilización de la obra vial, o bien por su disponibilidad, una vez que ya está construida y en funcionamiento (con transferencias de la Ley N°8114 -fondo vial-créditos-emisión de bonos-presupuesto-etc.) Ello les permitiría diferir pagos en el tiempo, sin que se consolide el costo de la obra en su presupuesto, puesto que no se trataría de deuda pura y simple, sino un pago por servicios.

Alianzas estratégicas: En los últimos años ha surgido en Costa Rica un impulso a los contratos de alianza estratégica para el desarrollo de infraestructura. La legislación atinente al sector municipal no ha sido la excepción, puesto que el artículo 7 de la Ley Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta expresamente autoriza a las SPEM para establecer alianzas estratégicas con instituciones públicas y el sector privado con el fin de desarrollar los proyectos necesarios para brindar los servicios que les han sido encomendados. Consecuentemente, también esta figura se presenta como un medio por el cual las municipalidades, sus empresas municipales y/o de economía mixta, pueden ampliar sus horizontes y capacidades.

Como hemos podido comprobar —siquiera de manera resumida— las municipalidades cuentan con un gran arsenal jurídico para acometer las obras de infraestructura locales e incluso transversales que los munícipes y el interés público demandan. Lo local no debe ser una camisa de fuerza, sino que deben arañarse nuevas competencias y necesidades colectivas que claramente no han sido satisfechas por la Administración Central. Al fin y al cabo, como aseveraba Jean Rivero: “El conflicto entre la centralización y la descentralización en materia de intervención entre el Estado y las colectividades locales, viene a ser artificial si se considera que toda decisión económica importante debe tomar en cuenta los intereses locales tanto como los nacionales… la descentralización comunal puede y debe revestir un nuevo sentido; no es una división rígida de las tareas entre Estado y las colectividades locales lo que la logrará, sino más su asociación con vista de tareas comunes”.

Por tanto, en épocas en las que el Estado no responde a las demandas sociales de infraestructura, por su galopante déficit fiscal e ineficacia para cumplir con la satisfacción del interés público, es tiempo de ver hacia las municipalidades que, no sin razón las consideraba Turgot, la fuente de donde debía surgir el cambio para modificar a la sociedad entera. Costa Rica debe invertir la colosal suma de nueve mil millones de dólares en infraestructura de transportes, tan solo para alcanzar el promedio mundial. No queda más, entonces, que ponerse a trabajar, con toda la creatividad posible, pues, diría Ortega y Gasset “Solo cabe el progreso cuando se piensa en grande, solo es posible avanzar cuando se mira lejos”.

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