Las reformas a las pensiones “de lujo”. Un proceso de tres décadas

Miguel Angel Rodríguez marodrige@gmail.com | Lunes 09 noviembre, 2020

La lucha para poner orden en las pensiones “de lujo” lleva ya casi 30 años y ha sido muy exitosa.

Una buena porción de los ciudadanos viene desde hace años protestando, con justa razón, por el gasto en pensiones del sector público diferentes al sistema de pensiones básico compuesto por los 4 pilares de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias (ROP), pensiones no contributivas y pensiones complementarias voluntarias. Este gasto por muchas décadas fue -junto con los salarios y las transferencias corrientes- uno de los más importantes disparadores del gasto público.

Pero hay poca consciencia de que desde inicios de los años noventa -en la lucha contra los privilegios que dio la Administración del Presidente Rafael Angel Calderón Fournier- se inicia la tarea de ir ordenando las pensiones del sector público. Como diputado de aquella época me siento orgulloso de haber contribuido a su inicio. Es una tarea que se continuó en las dos administraciones que la siguieron, una tarea que se retomó cuatro administraciones después, en las dos más recientes.

El proceso tomó fuerza el 8 de julio de 1992 con la emisión de la “Ley Marco de Pensiones” 7302 que es la madre de todo este proceso. Con esta Ley:

1) Se estableció que de ahí en adelante todas las personas que se incorporasen a trabajar por primera vez en los Poderes Ejecutivo y Legislativo, en el Tribunal Supremo de Elecciones, en las municipalidades, en las instituciones autónomas, en las demás instituciones descentralizadas y en las sociedades anónimas propiedad del Estado, solamente podrán pensionarse o jubilarse mediante el Régimen de IVM.

2) Quedaron excluidos únicamente los expresidentes y los diputados para quienes se dictó legislación específica (antes se acogían a la Ley de Pensiones de Hacienda que era muy generosa), y quienes ingresaran a la docencia o al Poder Judicial.

3) La Ley Marco modificó los otros sistemas especiales de pensiones entonces existentes para empleados públicos, estableciendo una nueva normativa sobre edad mínima de retiro, años de servicio que se debían haber prestado, regla para cálculo de la pensión, cotización de trabajadores y pensionados, tope al máximo de la pensión, reajuste por aumento en costo de vida, y se determinó que se aplicarían las reglas pertinentes de IVM a los causahabientes de pensionados que fallecieran. Esta nueva normativa era indispensable para eliminar los excesos en que se venía incurriendo respecto a esos temas por los sistemas de pensiones del sector público.

4) Para las personas a quienes faltase 18 o menos meses para adquirir su derecho de pensión de conformidad con el régimen especial en que estuviesen, se mantuvo las condiciones de esos regímenes, pero con una cotización adicional hasta que cumplieran 60 años.

Así empezó la tarea de ir haciendo converger los sistemas de pensiones del sector público hacia el sistema general de pensiones de la población.

En esa década de los noventa la tarea continuó y, con apoyo bipartidista, la Ley 7605 del 2 de mayo de 1996 eliminó el sistema de pensiones de los diputados quienes desde entonces están en el IVM y el ROP. Es extraño que aun recientemente circulen en las redes notas señalando que debemos seguir el ejemplo de España y eliminar las pensiones para los diputados, cuando acá eso se hizo unos 15 años antes.

Con la Ley Marco, también continuó el proceso para buscar sostenibilidad financiera y regular las pensiones del magisterio nacional cuyo régimen -que incluye desde enseñanza prescolar hasta universitaria- presentaba impagables beneficios. Quedaron dos sistemas: 1.- el Régimen Transitorio de Reparto -que no admite desde entonces nuevos trabajadores y aplica para quienes empezaron a laborar antes del 15 de julio de 1992- y 2.- el Régimen de Capitalización Colectiva.

Respecto al Régimen Transitorio de Reparto, antes de la Ley Marco, la Ley 7268 del 14 de noviembre de 1991 -también durante la Administración Calderón Fournier y mi Presidencia en el Congreso- aumentó las cotizaciones, introdujo moderación en el cálculo de la pensión (antes de su emisión era el 100% del salario más alto de los últimos 5 años) y eliminó los más extremos términos que permitían pensionarse con solo 15 años de servicio.

Más adelante, la Ley de Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio, 7531 de 10 de julio de 1995 aprobada durante el Gobierno del Presidente Figueres Olsen también con apoyo bipartidista, varió nuevamente el perfil de beneficios y requisitos para hacerlos menos gravosos a las finanzas públicas. Además, estableció una contribución especial, solidaria y distributiva sobre las pensiones mayores que se aplica en escalas con que va de 25 hasta una de 75%.

Ya desde la Ley Marco 7302 de 1992 se establecen reglas para el Régimen de Capitalización Colectiva (que vale la pena aclarar no es un régimen de capitalización con beneficios variables) que está adscrito y administrado con total autonomía por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Pero es con la Ley de Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio, 7531 de 1995 que este régimen de capitalización cubre a todas las personas que se desempeñen en el Magisterio Nacional, con la salvedad de que podrían optar por el régimen de IVM. Esta opción desapareció con la Ley 7946 de noviembre de 1999 que determinó las condiciones actuales de este régimen del magisterio, y que es la última legislación dada en los noventas de este ordenamiento de las pensiones del sector público.

El Régimen de Capitalización Colectiva con las modificaciones de la ley de noviembre de 1999, estableció una cotización de 8% del trabajador, 6.75% del patrono, más la cotización del Estado como tal (la cual fue unificada para todos los regímenes con la Ley Marco de Pensiones, tomando como referencia la que se fije para el IVM y que entonces era de 1,24% y ahora es de 1,41%) ; 396 cuotas y una edad mínima de 55 años para el retiro, y un cálculo de la pensión que toma en cuenta los salarios de toda la vida laboral. La adjudicación de los beneficios de conformidad con estos parámetros corresponde a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.

Desde la Ley Marco se incluyó una restricción a las pensiones con cargo al Estado limitando en todos los regímenes su monto máximo. También se incluyó un tope a la pensión de los docentes en 1995 con la Ley de Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio, 7531 de 1995.

El límite al máximo de pensión fijado en la Ley Marco se modificó mediante la Ley 7605 de 2 de mayo de 1996 que es la que eliminó el sistema de pensiones de los diputados y fijó ese límite en la cantidad equivalente al sueldo de un diputado. Posteriormente de nuevo la Ley 7858 de 22 de diciembre de 1998 varió ese tope y estableció 10 veces el salario menor de la administración pública como tope máximo al monto de la pensión de todos los regímenes contributivos con cargo al presupuesto nacional. Este tope debía observarse mientras los ingresos por concepto de cotizaciones estatales, obreras y patronales fuesen menores que los egresos derivados del pago de los beneficios.

Según la Ley 7605 de 1996, el Ministerio de Hacienda, en coordinación con la Dirección General de Pensiones del Ministerio de Trabajo, eran los responsables de aplicar este tope máximo.

Desdichadamente estas fijaciones de límites no fueron observadas, lo que también dejó de hacerse durante mi gobierno y con humildad presento excusas por tan seria omisión. La verdad no recordaba nada de este tema cuando en 2014, el Ministerio de Trabajo emitió una directriz y una resolución para darle cumplimiento.

La directriz, la resolución y la Ley 7605 fueron cuestionadas ante la Sala Constitucional. En el 2018 con voto 19030-2018, ese Tribunal dispuso que estas no eran contrarias al principio de irretroactividad, siempre y cuando sus efectos se apliquen únicamente a aquellas personas que hubieran obtenido el derecho a la pensión o jubilación con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7858 de 1998.

A partir de ese año 2016 se volvió a enfrentar el tema de los altos costos y las excesivas pensiones de los regímenes especiales del sector público. El proceso de los noventa se debilitó por la no aplicación de los topes que la legislación estableció, y de nuevo las pensiones del sector público se convirtieron e en un disparador impagable del gasto. Por ello se establecieron nuevos topes y cargas fiscales sobre las pensiones más elevadas y se variaron las condiciones de la Ley Marco 7302 en cuanto a edad de retiro y otras nomas.

Así se hizo con:

1) la Ley de Porcentaje de Cotización de Pensionados y Servidores Activos para los Regímenes Especiales de Pensiones, 9380 del 29 de julio de 2016;

2) la Ley Marco de Contribución Especial de los Regímenes de Pensiones, 9383 del 29 de julio de 2016;

3) la Ley de Reforma Normativa de los Regímenes Especiales de Pensiones con Cargo al Presupuesto para Contener el Gasto de Pensiones, 9388 del 10 de agosto de 2016;

4) la Ley de Caducidad de Derechos de Pensión de hijos e hijas y Reformas del Régimen de Pensión Hacienda-Diputados, 9381 del 29 de julio de 2016;

5) la Ley para Rediseñar y Redistribuir los Recursos de la Contribución Especial Solidaria, 9796 de 5 de diciembre de 2019;

6) la Ley para Frenar Abusos en la Revisión de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, 9854 del 2 de setiembre de 2020; y

7) está en trámite el Proyecto de Ley de Reforma para la Equidad, Eficiencia y Sostenibilidad de los Regímenes de Pensiones, Expediente 21345.

Conforme a estas normas de los últimos años, en el caso de los regímenes con cargo al Presupuesto Nacional se estableció: a) la edad mínima de retiro en 60 años; b) una cotización de 9% para trabajadores activos y pensionados que el Poder Ejecutivo puede incrementar hasta un 16%; c) los ajustes a la pensión no pueden ser superiores al incremento a los funcionarios públicos por incremento en el costo de la vida; d) se regula el pago de las pensiones por sobrevivencia y e) se estableció un tope máximo según el cual estas pensiones no podrán exceder el monto máximo que genere la suma resultante de diez veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública.

Con la Ley 9796 de 5 de diciembre de 2019 se modificaron los umbrales de la pensión máxima y de la pensión exenta de la contribución especial solidaria, de tal forma que los pensionados de estos regímenes deban contribuir de forma especial, solidaria y redistributiva sobre el exceso del monto resultante de ocho veces el salario base más bajo pagado en la Administración Pública (los mismos umbrales se les aplican a las pensiones del Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio). Según la Ley esta contribución no puede superar el 55% de la pensión, pero la Sala Constitucional recientemente redujo ese porcentaje a 50%. Con el proyecto 21345 se busca derogar expresamente los sistemas de pensiones anteriores a la Ley Marco, a los que desde 1992 ya se había imposibilitado el ingreso de trabajadores activos.

Finalmente, la Ley 9544 de 24 de abril de 2018 reformó la Ley Orgánica del Poder Judicial para ordenar el otro régimen de pensiones contributivos con cargo al presupuesto nacional que quedó activo después de la Ley Marco de 1992: el Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial.

Esta reforma se dio porque ese régimen tenía un déficit actuarial proyectado a 100 años de ¢6,37 billones de colones, lo que equivalía a un 19,3 por ciento del PIB del año 2017. Esta situación iba a provocar que el fondo empezara a consu¬mir los intereses de la reserva en el año 2029, para agotarla en el año 2048. Se procedió con base en un estudio actuarial de la UCR.

Esta reforma subió la tasa de cotización del 11 al 13%; redujo la determinación de la pensión del 100 al 83% del salario de referencia; aumentó la edad de retiro de 60 a 65 años, se hicieron más gravosos los requisitos para optar por una pensión anticipada, aumentó el tiempo mínimo de servicio a 35 años, esta¬bleció un tope máximo de pensión igual a los 10 salarios de la categoría más baja del Poder Judicial, determinó calcular el salario de referencia como el promedio indexado de los últimos 240 meses cotizados, en lugar de los mejores 24 meses y creó cargas especiales a las pensiones que habían sido otorgadas sin tope y que superan los 10 salarios de la categoría más baja del Poder Judicial; no obstante, debemos recordar que, como he comentado, posteriormente la Ley 9796 modificó los umbrales para la pensión máxima y de la pensión exenta de la contribución especial solidaria, y señaló que debe aplicarse a partir de pensiones mayores a 6 veces el salario más bajo del Poder Judicial.

Este largo recorrido sobre la legislación referente a las pensiones del sector público costarricense deja muy en claro que es un proceso con enorme empuje en los años noventa que se reactivó en los últimos 6 años, y que se ha puesto ya mucho orden en las condiciones para otorgar esas pensiones, en su monto, en sus efectos disparadores del gasto público y en la capacidad actuarial de los dos sistemas contributivos, el del magisterio y el del poder judicial.

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